En estas fechas está en peligro la presa de Oroville (California, EE.UU.), como es bien sabido. A la vista de los acontecimientos de los que hemos tenido noticia, algunas preguntas surgen solas: ¿cómo es que se formó un socavón en el aliviadero principal? ¿por qué el aliviadero de emergencia descansa sobre el suelo desnudo? Tal vez el mantenimiento de los sistemas de desagüe pudo ser mejor, o las revisiones de seguridad, y tal vez la legislación aplicable pudo ser mejor. Esperemos que todo quede en un buen susto para las personas afectadas, aunque nada volverá a ser como antes para ellas.
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| Presa de Oroville. Aliviadero principal completamente seccionado (Fuente: CNBC.com) |
Pero vayamos al grano y aprovechemos la ocasión para recordar alguna tarea pendiente en materia legislativa acerca de la seguridad de las presas españolas.
Existe un hecho muy llamativo en nuestra regulación legal vigente: en España, el grado de seguridad de una presa depende de que sea de titularidad pública o privada. Esto es así en todas las presas construidas con anterioridad a 1996, que son la gran mayoría. Concretamente, las exigencias legales de seguridad son mas laxas en el caso de que la titularidad sea privada, siendo el caso más frecuente el de las presas de producción de energía, cuyas propietarias suelen ser las empresas hidroeléctricas.
Lo diremos de otro modo: si una presa es de titularidad privada y anterior a 1996 (lo cual engloba al 71% del total de las presas aproximadamente), teóricamente es más probable que falle de alguna de las muchas maneras en que puede fallar una presa.
Para entender esta extraña y llamativa situación, debemos hacer un recorrido sobre la historia de los desastres en las presas españolas y de la legislación relacionada con su seguridad.
Corría el año 1802 cuando la rotura de la presa de Puentes (Lorca, Murcia) provocó 608 muertes. Dejaremos aparte esta catástrofe por su lejanía en el tiempo. En una época más moderna, en 1959, se desmoronó la Presa de Vega de Tera (Ribadelago, Zamora), contabilizándose 144 víctimas mortales. Seis años más tarde, en 1965, el colapso de una ataguía durante la construcción de las presas de Torrejón (Cáceres) causó la muerte a 54 trabajadores.
Al calor de ambas catástrofes, la de Ribadelago y la de Torrejón, en 1967 entró en vigor la Instrucción para el proyecto construcción y explotación de grandes presas, que estableció una serie de requisitos básicos en materia de seguridad, entre otras cosas.
Pasó el tiempo y llegó el año 1982 y, con él, la tragedia de la Presa de Tous (Valencia), donde se produjeron unas 25 víctimas mortales. Nuevamente al calor de la tragedia, se observó la necesidad de mejorar en la seguridad de las presas existentes y futuras y, tras largos años de intrigas y demoras, en 1996 vio la luz el Reglamento técnico sobre seguridad de presas y embalses.
Mucha atención ahora a lo que dijo este Reglamento en su artículo segundo:
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| Artículo Segundo del Reglamento Técnico sobre seguridad de presas y embalses (Fuente: BOE) |
Lo que está diciendo el Reglamento es que todo lo que ponga en él no será aplicable a las presas de titularidad privada previamente existentes, que son la mayoría. Sólamente es aplicable a las presas de titularidad pública previamente existentes y a todas las presas que se proyecten en adelante.
Este Reglamento fue aprobado in extremis el 12 de marzo de 1996 por el que era entonces ministro saliente de Obras Públicas, Josep Borrell, que formaba parte del gobierno de Felipe González, que acababa de perder las elecciones generales nueve días antes.
Así que ahora viene la gran pregunta ¿por qué el Reglamento de 1996 no es aplicable al 71% de las presas? ¿Por qué se puede aplicar a las presas de titularidad pública pero no a las presas de titularidad privada? Entramos ahora en el terreno de las conjeturas razonables. Imagino que no hace falta hablar demasiado acerca del poder en España del oligopolio eléctrico, de las puertas giratorias y de la escasa integridad moral de muchos de los gobernantes que hemos tenido y que seguimos teniendo. Bajo este contexto, la aplicación de las nuevas normas de seguridad podría haber sido muy costosa en muchos casos para los propietarios de las presas, cuando no imposible.
Por poner un ejemplo significativo, las nuevas exigencias de seguridad pueden hacer mayores las llamadas avenida de proyecto y la avenida extrema, que se calculan en función de la información hidrológica disponible y para un periodo de retorno determinado, lo cual conlleva la necesidad o bien de aumentar la capacidad de desagüe o bien de aumentar los resguardos (el "hueco" que dejamos en los embalses para las avenidas). En el primer caso, habría que construir nuevos aliviaderos o ampliar los existentes, todo lo cual cuesta mucho dinero y puede obligar a repensar la seguridad estructural de la presa. El segundo caso va en perjuicio directo del aprovechamiento económico de la presa, no solo por el menor volumen de agua embalsado, sino también por la menor cota de lámina libre: si disminuimos el nivel en una presa hidroeléctrica, entonces el "salto hidráulico" es menor, y ello repercutiría negativamente en la producción eléctrica y también en la eficiencia de las turbinas. Ambas medidas pueden ser muy caras para el titular de la presa, o inviables en algunos casos.
Otro ejemplo está en las revisiones de seguridad. El Reglamento de 1996 establece que se debe redactar un informe anual de seguridad para cada presa y, además, cada 5 o 10 años -según la categoría de la presa- se debe realizar una revisión completa de seguridad por un equipo técnico independiente. Todo esto apenas se hace en muchas de las presas en las que legalmente debe hacerse. Y directamente no se hace en las no hay obligación legal de hacerlo (el 71% de las presas, no lo olvidemos).
Esto no quiere decir que no se hagan esfuerzos honestos y serios en materia de seguridad, a pesar de todo. De hecho, no se pretende aquí poner en cuestión la profesionalidad de quienes se dedican a estas importantes labores. La cuestión es que, en muchos casos, algunos trabajos relacionados con la seguridad, al no ser legalmente preceptivos, pueden depender de la buena voluntad de los propietarios de las presas, la cual puede ser inversamente proporcional al coste de aplicación de las medidas necesarias de prevención o de corrección. En cualquier caso, no todo es blanco o negro, y podemos encontrar casos de presas de titularidad privada en los que se toma muy en serio la seguridad (aunque solo sea para no arriesgar el negocio) y casos de presas de titularidad pública en una situación de semi-abandono.
El cronograma siguiente ilustra tanto los desastres recientes como las legislaciones mencionadas hasta ahora, y muestra cómo el aparato legislativo español se acuerda de actualizar la seguridad de las presas después de que suceda una catástrofe.
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| Cronograma de desastres y legislación (Fuente: elaboración propia) |
Mencionaremos brevemente además el desastre de Aznalcóllar (provincia de Sevilla), ocurrido en 1998. No produjo víctimas mortales, pero el daño ecológico y económico fue muy importante, como bien es sabido. La balsa que se rompió era de residuos mineros, que tienen una regulación legal diferente.
Además de la legislación mencionada, hay que nombrar la Directriz básica de protección civil ante el riesgo de inundaciones de finales de 1994, que no trata de mejorar la seguridad de las presas sino de aminorar los daños cuando éstas fallan, a través de la clasificación de las presas en función del riesgo potencial que originan y del establecimiento de planes de emergencia en los casos en que proceda.
Finalmente, en el año 2008 se aprobó el Real Decreto 9/2008, que dedica su Título VII a la seguridad de presas, embalses y balsas. Este Decreto estableció en su artículo 364 que se deben aprobar tres normas técnicas, aplicables a TODAS las presas, en relación a los siguientes aspectos:
- Clasificación de presas e implantación de planes de emergencia.
- Proyecto, construcción y puesta en carga.
- Explotación, revisiones de seguridad y puesta fuera de servicio.
Sin duda, la aprobación de tales normas y su aplicación universal sería un gran avance desde el punto de vista de la seguridad pública.
La mala noticia es que estas normas técnicas están todavía en fase de discusión y de borrador (el borrador actual es de 2011), sin aprobar, nueve años después, con lo que sigue vigente la legislación obsoleta y "discriminatoria" que se ha descrito en este texto. Quizá haya que esperar a que un nuevo desastre sacuda a la opinión pública y se aprueben a continuación estas normas, en las cuales, por cierto, habrá que leer bien la letra pequeña. Entretanto, cada minuto que pasa sin que se aprueben conlleva una mayor ganancia económica para ciertos aprovechamientos hidráulicos a costa de un mayor peligro para las personas y bienes que se encuentran en las zonas de inundación potencial por rotura de presa.
Luego suceden cosas...
En Huesca, a 16 de febrero de 2017.
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